转变政府职能与我国仲裁机构仲裁费管理体制的革新

        内容摘要：市场经济条件下的政府是有限政府，进一步完善我国社会主义市场经济体制，需要加快转变政府职能。仲裁制度是一项解决民商事纠纷的重要法律制度。在性质上，仲裁既非司法行为，也非行政行为，而是一种法律服务；仲裁机构是民间机构，仲裁费是在统一、开放、非垄断的市场竞争中形成的服务性收费。目前，我国将仲裁机构仲裁费定性为行政事业性收费进行“收支两条线”管理，既缺乏充分的依据，背离转变政府职能的要求，同时也不利于我国仲裁事业的发展，应当进行改革。文章认为，我国仲裁机构仲裁费管理体制改革的方向是按照市场法则进行企业化管理。

        党的十六大报告指出：“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”；党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求加快转变政府职能，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。本文仅就转变政府职能与我国仲裁机构仲裁费管理体制改革作粗浅的探讨。[1]

        一、 转变政府职能、建设有限政府

        计划经济是集权经济，政府万能、包揽一切。市场经济则不同，它以市场作为基础性资源配置机制发挥作用，客观上要求政府是受限的政府。18世纪著名的经济学家亚当 斯密认为政府只应充当“守夜人”的角色，提出“管得越少的政府越是好政府”。这一观点未免有所偏激，市场经济不是也不可能完全抛弃政府，市场机制也存在着“失灵”而需要政府干预之时。但是，适应市场经济的需求，明确政府和市场的边界，建设有限政府、建设小政府则无疑是大家的共识。[2]

        目前，我国社会主义市场经济体制的基本框架已经初步建立，但是，政府职能的转换落后于经济体制转轨的进程，政府对市场依然存在着过当的干预。传统计划经济下“集权经济”的“制度阴影”仍然作用于经济发展过程，一些政府部门依然习惯于计划经济的管理方式，忽视市场在资源配置中的基础作用，政府“越位”、“错位”和“缺位”现象还很严重。

        完善社会主义市场经济体制，客观要求必须“矫正”政府过当干预市场经济的旧体制，转变政府职能，建设有限政府。转变政府职能，建设有限政府，核心在于政府简政放权，将政府职能的定位逻辑从“先政府、后社会、再市场”扭转为“先市场、后社会、再政府”，真正按照市民自治、市场调节、行业自律、行政监管的顺序来设定政府职能。政府要有所为有所不为，有所进有所退，凡市场自身可以解决的事政府不管，以行业自治取代政府微观管理。真正按照党的十六大报告的要求，将政府职能落实到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来。有学者形象地将市场经济条件下政府的角色比作“五大员”，即“保安员”（维护国家安全和社会稳定）、“裁判员”（解决市场主体之间的冲突）、“指导员”（制定宏观发展战略、宏观经济政策和产业政策，引导私人部门的经济活动）、“监管员”（维护市场经济秩序）和“服务员”（完善社会保障制度和公共卫生体系，发展公共教育，向社会提供“公共物品”）是非常有见地的。

        二、仲裁与仲裁费的性质

        1、仲裁既非司法行为，也非政府行为，而是一种服务。

        仲裁，是指双方当事人自愿将争议交付给独立的第三方，由其按照一定程序进行审理并作出对争议双方都有约束力的裁决的一种非司法程序。作为解决民商事争议的一种有效方式，仲裁源远流长。古罗马商业发展时期就开始用仲裁方式解决经济贸易往来中的纠纷。[3]

        新中国的仲裁制度始于中国国际经济贸易仲裁委员会的建立。为了解决我国对外贸易纠纷，当时的中央人民政府政务院于1954年通过《关于在中国国际贸易促进委员会内设立对外贸易仲裁委员会的决定》，决定设立对外贸易仲裁委员会（中国国际经济贸易仲裁委员会的前身），拉开了中国仲裁制度发展的大幕。1994年，我国第一部单行的仲裁法规――《中华人民共和国仲裁法》正式颁布，标志着我国仲裁发展进入新的历史阶段。改革开放后，特别是《仲裁法》生效以来，我国仲裁事业取得了飞速的发展。

        仲裁是一种司法以外解决争议的方式，从其起源来看，它是商人社会自律的产物。西方权威学者认为，仲裁是当事人解决争议的一种合同性安排，仲裁员的权力不是来源于国家法律，而是来自于当事人的授权，仲裁员不是法官，不行使任何国家权力，也不享有强制管辖权。[4]我国绝大多数学者也认为，仲裁具有契约性，本质上是一种私人机制。它通过当事人自愿选择的私人过程，在不违背社会公共利益和尽量不动用公共权威、不花费公共资源的情况下解决纷争，从而实现市场的有效运转及社会资源的合理配置，使当事人和社会都能得到较大收益。[5]在现代社会，虽然仲裁服从于法律的管制，法院对仲裁进行监督，但是这种干预不外是为了保障当事人关于仲裁的契约在法律许可的范围内发生效用，它决不损害仲裁的契约本质。

        仲裁既然在本质上是一种私人机制，那么仲裁机构显然也不应为官方组织。这在国际基本上是通行的。我国《仲裁法》第14条也规定：“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”，从而在法律上明确了我国仲裁机构的民间性质。

        仲裁是私人机制，仲裁机构为民间组织，因此，仲裁机构受理案件，仲裁员审理案件，不存在代表国家行使审判权或者行政职能问题。商事仲裁显然既非司法行为，也非行政行为，而是一种法律服务。

        仲裁服务是在市场竞争环境中提供的服务，不是强制实施的服务，只能凭借自己的服务吸引当事人自愿达成仲裁协议受理案件。我国《仲裁法》第四条明文规定：“当事人采用仲裁方式解决纠纷，应当双方自愿，达成仲裁协议。没有仲裁协议，一方申请仲裁的，仲裁委员会不予受理。”

        按照马克思劳动价值论的观点，在市场经济条件下，仲裁机构和仲裁员的仲裁服务，是一种特殊的商品，它同样具有使用价值和价值，同样需要通过市场交换来实现其价值。仲裁服务的使用价值在于它对当事人具有效用，可以满足双方当事人公正、及时化解纠纷的需要。仲裁服务同样具有价值，仲裁机构和仲裁员的劳动就体现在整个仲裁过程，并最终物化在裁决书（仲裁的最终成果）里面。

        2、仲裁费是一种法律服务性收费。

        仲裁费，是仲裁服务的价格，是仲裁服务价值的货币表现形式。[6]仲裁服务作为一种商品也需要通过交换来实现其价值。当事人缴纳仲裁费而获得仲裁服务，取得仲裁结果；仲裁机构和仲裁员提供仲裁服务而相应获得仲裁费和仲裁报酬。仲裁费实质上是一种法律服务性收费。

        仲裁费不同于诉讼费。诉讼费的交纳，反映的是当事人与国家的关系，诉讼费具有国家规费性。[7]仲裁费，则是仲裁服务的提供者提供仲裁服务而获取的一定数额的报酬、费用；相对应，服务的接受者支付了费用而获得仲裁服务。

        三、 我国仲裁机构仲裁费现行管理体制的弊端

        国家对行政事业性收费的管理由政府财政部门执行，近几年，实行了“收支两条线”管理。由于历史等多方面的原因，我国仲裁机构的仲裁费被定性为行政事业性收费，目前，我国共有187家仲裁机构，除极个别仲裁委员会以外，绝大多数仲裁机构的仲裁费按行政事业性收费由财政部门实行“收支两条线”管理。我们认为，这存在以下问题：

        1、从转变政府职能的角度来看，公共财政管理仲裁费依据不足。

        公共财政，是指国家以社会和经济管理者的身份取得收入并用于政府公共活动支出，保障国家安全和社会秩序，提供社会公共服务水平，实现社会公共领域的公共利益最大化和社会、经济均衡协调发展。公共财政的一个基本思想，就是财政要从竞争性、经营性领域退出来，经营性项目主要交给市场管，交给企业、社会去发展。

        如前所述，从性质上来看，仲裁机构是民间机构，仲裁是一种法律服务，仲裁费是服务性收费而不属于行政事业性收费，因此，不应将仲裁费按照行政事业性收费实行财政管理。

        此外，仲裁服务是在市场竞争环境中提供的服务，不是强制实施的服务，仲裁费是在统一、开放、非垄断的市场竞争中形成的服务收费。目前，全球早已形成竞争的仲裁服务市场体系，仲裁业务在全球范围内流动。在国内，自1995年《仲裁法》生效以来，我国仲裁服务市场的竞争一刻也没有停止过，竞争程度随着仲裁机构数量的增加日趋激烈，在经济发达地区，由于仲裁机构比较密集，相互之间的竞争尤为激烈，原先一、两家仲裁机构垄断国内市场的情况早已不复存在。

        我国仲裁机构的行政主管单位国务院法制办公室最近多次强调，我国仲裁制度的基本特点，是根据市场经济的要求，运用市场经济的规律，组织市场经济的专家，采取市场经济的办法，解决市场经济的纠纷，满足市场经济健康发展的需要。推行仲裁法律制度，融入市场经济是关键。国务院法制办公室明确要求我国各仲裁机构树立仲裁市场化、仲裁服务化观念；同时，政府在推动仲裁发展的过程中，要下决心解决职能错位、越位和缺位问题，建立主要依靠市场经济发展仲裁的机制，政府职能要从“办仲裁”向“管环境”转变。[8]

        因此，按照公共财政的基本理念，公共财政应当从市场化的、非垄断的、竞争激烈的仲裁服务领域退出，对于国内仲裁机构的仲裁费不应当进行管理。

        2、不将仲裁费列为“收支两条线”财政管理符合国务院规定的精神。

        《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》（国办发[2001]93号文）第二条第（一）款规定：“将部分不体现政府行为的行政事业性收费转为服务性收费并依法征税”，因为仲裁收费为非行政性的、非垄断的、在市场竞争中形成的服务性收费，不将仲裁费列为收支两条线财政管理符合国务院规定的精神。

        3、实践证明，对仲裁费实行“收支两条线”财政管理影响中外当事人选择仲裁的信心，损害仲裁员的利益，从而直接影响裁决质量。

        按照收支两条线的管理规定，仲裁费应由当事人直接缴往财政专户，这给当事人特别是境外当事人造成仲裁委员会由政府管理仲裁费、仲裁机构是官办机构的印象，削弱了仲裁机构的独立性。由于担心我国仲裁机构不独立、受控于政府，在涉外案件中，不少外方当事人坚决抵制在中国仲裁，这不仅使得中方当事人在中国仲裁的合理愿望难以实现，也不利于中国仲裁事业的发展。

        同时，实行“收支两条线”管理，不利于仲裁机构根据市场的需求提高仲裁员报酬。仲裁的好坏取决于仲裁员，由于仲裁员报酬偏低或者不能及时得到调整，影响仲裁员全身心地投入到仲裁工作中去，从而直接影响仲裁裁决的质量，影响仲裁机构的声誉。仲裁服务质量和声誉是仲裁的生命，如果仲裁机构不能提供优良的仲裁服务，则死路一条。实行“收支两条线”管理后，仲裁员普遍抱怨报酬低，为了稳定仲裁员队伍，鼓励仲裁员集中精力办好仲裁案件，同时也尊重仲裁员的劳动和体现其劳动价值，仲裁机构想提高报酬，但由于“收支两条线”的限制，难以实现；一些外籍仲裁员更是由于仲裁报酬问题不愿意接受中国仲裁机构的聘任。

        4、对仲裁费实行“收支两条线”管理与国际社会的普遍做法不相符合。

        国外仲裁机构的普遍做法是按照市场法则对仲裁收费进行管理。仲裁机构是民间性的社团法人或有限责任公司，仲裁机构有权自行决定仲裁收费标准并根据市场竞争需要调整收费标准，仲裁机构有权自行决定仲裁费用的支付标准和支付方式。以美国仲裁协会为例，作为一家独立的公司法人，收费完全市场化、企业化，自负盈亏。伦敦国际仲裁中心、瑞典斯德哥尔摩商会仲裁院等国际上其他主要仲裁机构采取的也都是类似的管理制度。

        总之，对仲裁机构的仲裁收费实行“收支两条线”管理既欠缺充分的依据，背离转变政府职能的要求，同时又不符合我国仲裁机构管理仲裁费的实际，削弱了国内仲裁机构的国际竞争力，不利于我国仲裁事业的发展。因此，我们认为，有必要对我国仲裁机构仲裁费现行管理体制进行改革。

        四、 我国仲裁机构仲裁费管理体制的革新

        根据我国《仲裁法》的规定，我国仲裁机构为民间机构，在市场经济条件下，仲裁服务是一种特殊的商品，目前，我国仲裁服务市场已经形成，国际国内的仲裁服务竞争日趋激烈，对于作为非行政的、非垄断的、在市场竞争中形成的仲裁费，应当将其定性为服务性收费，由国家依法征税。我国仲裁机构应当跳出“收支两条线”的财政管理，进行企业化管理，融入市场，服务市场，在市场竞争中求生存谋发展。我国的仲裁机构也只有历经市场竞争的洗礼，才能真正走上健康发展之路。

        作者：赵健，法学博士，中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员、监督处处长

        [1] 本文中的仲裁专指商事仲裁，即解决平等民事主体之间经济贸易纠纷的仲裁，不包括劳动仲裁和其他行政性或强制性仲裁。

        [2] 参见杨有青：《关于廉价政府的几点思考》，载《理论学习与战略思考－中共中央党校分校学员论文调查报告选》（第22辑），中央文献出版社2004年版，第127页。

        [3] 参见陈治东：《国际商事仲裁法》，法律出版社1998年版，第1页。

        [4] 参见宋连斌：《国际商事仲裁管辖权研究》，法律出版社2000年版，第14页。

        [5] 参见康明：《我国商事仲裁收费与分配问题初探》，载《仲裁与法律》2004年第1期，法律出版社2004年版，第41页；参见赵健：《国际商事仲裁的司法监督》，法律出版社2000年版，第2－5页。

        [6] 参见胡大伟：《积极培育、完善和发展我国仲裁服务市场》，载《仲裁与法律》2004年第1期，法律出版社2004年版，第68页。

        [7] 参见肖建国：《民事诉讼程序价值论》，中国人民大学出版社2000年版，第302页。

        [8] 参见吕勇、黄志勇：《WTO与中国仲裁机构的改革》，载《仲裁与法律》2004年第1期，法律出版社2004年版，第38－39页。